虽然立法可以被视为宪法实施活动，[37]从而也是法适用活动，但其本质上仍然是论证性商谈作用的场域，对商谈理由具有极其包容的开放性。

基本权利法律保留与宪法基本权利条款的文本形式有密切关联。[2]参见王贵松：《行政活动法律保留的结构变迁》，《中国法学》2021年第1期。

[16]第二，宪法文本的连续性追求。因此，差异化法律保留与合宪性审查基准之间的关联只能在权利限制性立法的内部予以塑造。在宪法全面修改之时，之所以恢复了五四宪法关于保护公民私有财产的规定，是由于个体经济仍然是社会主义公有制经济的必要补充，而宪法规定保护公民的私有财产，正是个体经济得以合法存在的必然要求。[50]虽然最终 《宪法》第40条并未吸收这一意见，而是依然采取了详细的特别法律保留规定，但该条不采用简单法律保留的理由或许不同于表达自由条款。我国《宪法》第51条概括地规定了全部基本权利的界限，且其文义射程相当宽泛。

国家保障公民合法的自由和权利，不允许任何组织或者个人侵犯，但也决不允许任何人利用这种自由和权利进行反革命活动和其他破坏社会秩序、生产秩序、工作秩序的犯罪活动[52]从这一说明中似乎可以看出，彼时制宪者所理解的国家利益可呈现为阻止反革命活动以确保国家的存立以及国家正常功能的实现。由上观之，《宪法》第51条规定的无法律保留的基本权利的限制事由可被区分为三类：一是国家自身的存立以及国家正常功能的实现，此即国家的利益。1978年的中央政法小组的职权很实，实际上成为公安部、最高法院、最高检察院、民政部各党组与中央政治局之间的一个层级。

例如，为了落实党对党员干部的纪律监察，整合监察部、国家预防腐败局和最高人民检察院的相关职责，组建国家监察委员会，与中央纪律检查委员会合署办公。究其实质，就是要限制和规范党直接诉诸人民群众、绕过国家法制的途径，使得国家机构能够在既定的法律轨道上运行，以法制化来制约政治中的运动化冲动，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。为弥合上述合法性断裂，有学者从行政法的逻辑出发，试图以行政行为本身所要遵循的依法行政要求，来规范合署之后新机构的行为，将行政行为的形式合法化要件嫁接到党政合署机构上来，以此确保党政合署后行为的合法性。从宪制的角度来说，则需要重新调整党政关系，推进党和国家机构改革，打通政治逻辑与法治逻辑。

十八大后的党政机构改革超出了行政系统的范畴，触及到了党中央、全国人大、国务院、全国政协和群团制度等层面，面对全新命题，行政管理学界多认为合署合并改革有利于简政放权、释放活力、提升国家治理的现代化水平等。当然，政党本身也可能会遭遇官僚化的困境。

党的十八大报告第一次提出必须准备进行具有许多新的历史特点的伟大斗争的论断，习近平总书记在主持十八大后中央政治局第一次集体学习时强调，我们必须准备进行具有许多新的历史特点的伟大斗争。这是一种典型的法条主义的推理，在形式逻辑上或许完备，但是却在一个核心问题上语焉不详，即党政合并合署后，党的机关和政府机关谁领导谁？用行政的逻辑来吸收党的逻辑，用法律来吸纳政治，既不符合改革的方向与内在精神，也难以获得政治学或宪法学上的共识。司法改革过程中的职业化与平民化的冲突、法律人与大众诉求的张力，最终需要下述两种机制来缓解：第一，从宏观上来说，需要执政党的司法政策来协调和平衡，如党的司法政策在判决与调解之间的钟摆，以便回应不同的司法需求。随着时代的发展，上述八项国家能力的行使主体不断发生改变，党政关系也有反复，但基本的趋向是执政党逐渐退出了汲取、认证、规管和再分配的领域，而将强制、濡化、统领、吸纳四项抓在手中。

但党的十三大通过的党章修正案并未修改十二大党章的相关规定，保留了党的领导主要是政治、思想和组织的领导的提法。党政合署改革是避免人大立法官僚化的重要举措，促进人民政治代表与法律代表的互动，从而能够完善以国家制度为核心的合法性链条，并进一步发展党领导下的人民代表大会制度。 摘 要：党政关系是社会主义国家宪制的基石之一。但是，不受司法审查，并不代表党政合署机关的政治行为是放任、没有约束的。

全国人大立法程序中的这种立法官僚化带来了其自身的合法性危机，唯有借助党的力量才有可能实现变革。就如党政关系的时代变迁一样，党法关系也会随着时势的变化表现出不同的特色。

党对国家事务的领导方式是使党的主张经过法定程序变成国家意志，通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众，实现党的路线、方针、政策。当然，所有的权力都应受到制约，执政党的政治责任体系对合署机关行为的审查和监督不可忽视。

十八大之后所进行的各项政治改革的一个重要特色乃是突出党政的合作，十九大党章更是将东西南北中，党政军民学，党是领导一切的写入党章，预示着党政关系迎来了新的历史阶段，党的领导将会以更为直接的方式体现出来。《行政诉讼法》明确将国防、外交以等国家行为排除在审查范围之外。又如，法官在处理纠纷时也是后果主义的，不能仅仅以法律规定为由拒绝审判，反而需要采取积极能动的立场、调动各种资源实现案结事了，今天，超越坐堂办案再次成为最高人民法院宣传的要点。立法官僚们既不是政党的决策者，又不是民选的代表，构成了游离于传统理论之外的隐形立法者。而在更为强调依据法律的科层式治理时，党政之间的联系则相对淡弱。二、党政合署及其合法性困境从1982年至2023年，我国已经进行了八次机构改革，除了1988年贯彻邓小平党政分开思想的改革和2018年党政合署改革涉及党与国家的关系外，其余的机构改革是流程改革而非结构改革，侧重于政府职能的转变、人员的调整和运作方式的改变，旨在提升政府的工作效率，几乎不涉及权力的合法性来源等问题。

党的十九大报告更是多次提到伟大斗争——实现伟大梦想，必须进行伟大斗争。合署办公后争议的核心在于，具体行为是合署机关做出的政治行为，还是行政行为？相关决定是基于党内法规作出的，还是基于国家法律作出的？应该如何监督此类行为，是否可以纳入行政诉讼的范畴？在传统行政法理论中，传送带模式是行政权运作的基本逻辑。

人民不是形式主义法律所设想的抽象的、同质化的当事人，而是具体的、分化的社会大众，不同人的用户体验是不同的，越来越多的研究表明，越是精巧的法律程序，就越对社会上层有利，而社会底层则难以迈入法律之门获得正义。借助历史叙事绕过观点争议确认事实，这是党在处理敏感问题时常用的方式——如1981年党的历史决议写作中就运用了这一方式。

为了更好地贯彻落实党政分开，十三大报告要求党退出具体的行政事务领域，撤销与政府机构重叠的党委办事机构，逐步撤销政府各部门的党组向批准它成立的党委负责的机制。第二，在具体的难办案件中，由审委会来代表无法在专业化法律条文中被表达的沉默的大多数的诉求，借助审委会应对法律条文难以消化的硬核，以输出一个符合法律规定的判决书。

第一，党的强制能力主要体现在党对军队的绝对领导上。1982年宪法压缩了党的领导的阐述，党政分开的政治主张得到认可，从一种政治主张变成一种宪法和法律所确认的宪制框架。前者引发行政机构设置的科学性、行政效率等问题，后者带来党政关系的讨论，将过去隐藏在幕后的党政关系拉入舞台，对国家权力（尤其是行政权力）的来源、边界、行使方式和监督带来重大变革，引起合法性重构的压力。要善于使党有关国家重大事务的主张经过法定程序成为国家意志。

而在那些更适合用法治的方式来治理的领域，党政合署并未涉及。八二宪法设立了国家的中央军事委员会，除了在国家领导人的过渡时期外，两个委员会的主席都是同一人，党的中央军事委员会与国家中央军事委员会早已实现合署办公。

三、党政关系的变迁：历史与现实在新中国的治理逻辑中始终存在着运动式治理与科层式治理两条脉络，常规性的科层式治理存在的内在困境，导致了组织失败和治理危机，运动式治理进而兴起成为斩断戈尔丁之结的利器，形成党和国家的两种治理路线。（三）党政关系再调整的现实机遇党治与法治、党与政府关系的远近，与时势紧密相关，与人民的诉求紧密相关。

党领导司法不是政治与法律间非此即彼的简单命题，政法与法政交织的故事才更接近真实。总之，在中国共产党发展出的政法体制中，无论是司法、行政乃至立法，都是执行党的意志的机关，在党的领导下，只有党政分工，没有党政分开。

任何行使职权的行为都要受到监督，只不过有的监督依据的是国家法律，有的则是依据党内法规和党的组织纪律，这两种承担责任的方式之间存在重大差别。（一）新中国成立初党政关系的变迁社会变迁与政治改革通常无法在法律框架下实现，政党所承担的职责并不简单地写在法律条文之中，还体现在路线、方针、政策、计划、口号之中，后者有时候会超越前者的框架。十八大以来的改革为党政关系研究提供了新素材，从具体的改革措施中我们可以看出，党政合署所涉及的更多是适合由政党来掌控的国家能力，因而党政合署并没有改变20世纪八十年代以来的基本法治经验，而是有助于国家治理能力的提升。在2023年最新的《党和国家机构改革方案》中，组建中央社会工作部统筹指导人民信访工作，统一领导国家信访局，并将国家信访局由国务院办公厅管理升格为国务院直属机构，以此更好回应信访人的诉求，维系、夯实党和国家与人民群众之间的血肉联系，铸牢我国政治正当性的基石。

韦伯认为，政党分为两种类型，一类是英美式官僚制的政党，以官职续任权或占取官职为目标，一类是基于信仰或世界观成立的政党，如取消了社会主义者镇压法之后的社会民主党。如在全国人大的立法活动中，人大代表的参与程度远不如专门从事法律制定的立法官僚，后者在立法的规划、法案的起草直至法律的解释过程中，都占据着主导的地位。

而1980年的中央政法委变成一个协调机构。其次，从政党的具体活动的角度来说，中国共产党以什么方式避免官僚化的影响，保证自己具有上述代表性？避免政党官僚化的关键是时刻保持党与人民群众的关系，探索克服政党国家化的方式之一，不可能仅仅局限于形式主义地讨论党政分离和党的组织建设，而应该从那个逐渐丧失的传统中探索参与性民主或人民民主的途径。

又如，在统战工作领域，将国家宗教事务局、国务院侨务办公室并入中央统战部，后者对外保留国家宗教局、国务院侨务办公室的牌子。党内职能部门与政府行政机构的合署办公，即我们最熟悉的两块牌子，一套人马。

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文章来源：天狐定制

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